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加强当前我市农村土地流转中的风险防控
  [来源:夷陵支社][作者:宋志武][2018年7月19日][文章点击数:290]  

中央经济工作会议、中央农村工作会议提出,要推进农业供给侧结构性改革,以“三权分置”促进农业发展方式转变。同时强调,政府在鼓励土地流转,积极推进新型城镇化建设过程中,还应加强有关农村土地流转的管理机制配套建设,把保护农民利益、维护农村社会稳定、保障国家粮食安全放在首位。目前我市部分农村基层组织在引导农村土地流转过程中,事前预警、过程监管和事后救济方面还不规范,存在影响社会稳定或引发转让土地农民返贫等风险隐患,需要引起高度重视。

截止20176月,全市农村土地流转面积达110.2万亩,占家庭承包总面积356.3万亩的31.5%。其中,夷陵区确权登记的耕地面积50万亩,涉及169个村、1231个村民小组、10.4万农户,涉及流转的土地面积达15万亩,占确权总耕地面积的30%,涌现了“嘉馥生态农业”、“萧氏茶叶”、“众赢药材”等一大批经营效益好、带动周边农民致富能力强的成功案例,但也出现了如“心绿农业、“速生公司”等失败的教训。资料显示,夷陵区全区流转面积在50亩以上的农户和经营主体有219家,面积达10.5万亩,即平均每个规模经营主体经营面积479亩,按51户计算,则大多数规模企业背后都涉及近百户农户,一旦有一家规模企业经营不善,将直接导致近百户农民的家庭收入减少。2012年,宜昌心绿农业市场开发有限公司(以下简称心绿公司)与夷陵区分乡镇普溪河122户村民分别签订《土地租赁合同》,用于建设蔬菜种植基地。20149月,心绿公司经营出现困难,在未经村民同意的情况下,将土地转租给宜昌速生星柳生态农业发展有限公司(以下简称速生公司)。速生公司转承租土地后,擅自改变土地基本农田使用性质,大量种植速生柳树苗。当地村委会和村民为了能够拿到租金,默认这一转租和改变土地用途的事实。但速生公司的项目尚未开始销售即夭折,村民见收租无望,遂到政府集体上访。后在区、镇两级政府的引导下,122户村民到法院起诉两个公司。201610月经夷陵区法院判决,解除122户村民与心绿公司签订的《土地租赁合同》,认定心绿公司与速生公司签订的《土地承包合同》无效,并向村民支付拖欠租金。但判决生效后,心绿公司与速生公司仍无力履行,后经当地镇政府特请组织维稳资金代为履行后,才得以解决。

以上案例暴露出以下几个问题:一是没有可用信息用于甄别企业实力,农民处于信息不对称的弱势一方。二是部分农村基层组织对政策理解不到位,片面追求当地农业经济发展,对于农村土地流转面积、期限、户数的规模上限等没有管控,导致涉农土地流转动辄牵涉上百户,一旦发生纠纷,影响社会稳定。三是农民和企业签订土地流转合同时,缺乏专业法律指导,所签协议内容多不规范,对于土地流转中的风险没有可操作的解决办法。四是针对土地流转中擅自改变土地用途,村委会和相关职能部门缺乏监管,导致隐患问题扩大化,进而损害农民利益。五是对于涉及人数较多,涉及面较大的农村土地流转纠纷,缺乏事前风险评估和事后调处机制,发生纠纷后只能通过诉讼解决,一旦耗时较长或后续难以执行到位,将有损司法权威和政府公信力。

   针对以上问题提出以下建议:

一、完善农业企业信用信息建设。虽然农业局联合工商局对涉及农村土地流转的规模企业建立了土地流转台账,但仅限于对经营主体的名称、地点、规模、流转方式、期限、费用结算等基本信息进行登记备案,对于经营企业的信用和经营能力并未涉及,村委会和农户对规模企业本身的资信情况没有可评判的参考信息来源。建议完善农业企业信用信息档案,对农业企业资本规模、项目行业前景、涉行政处罚、诉讼、对外借款等风险情况进行提示,村委会在引入企业时,利用信用信息档案查询和判断涉农企业的农业经营能力、履约能力、社会诚信度、项目风险等。

二、完善土地流转相关政策。结合我市实际,完善相关政策,明确农村土地流转面积、期限、户数规模,设定不同的管控区间。对于涉及流转面积、期限、户数超过规模上限的农业项目,应将项目土地流转协议报农经局、国土局等职能部门审查、备案,并制定配套的风险防范措施。建议将土地流转规模上限标准在《宜昌市关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》予以明确,区分不同的风险等级,制定不同等级的防范措施。例如,对流转面积在50-100亩的合同报乡镇人民政府审查;100-500亩的,报区级农经部门审查;500亩以上的报市级农经部门审查,农经局组织专业力量或引入第三方机构对流转项目进行评估,将风险及时提示土地流转农户,做到事前防范,避免事后被动。

三、利用法律手段减低风险。市司法局组织法律专业人员,针对我市农村土地流转的各类形式编制相应的规范合同文本,提供给土地流转的签约各方,对合同履行过程中的风险防范和退出方式在合同条款中予以设定,以便发生纠纷后快速协商解决。将“不能改变农业用途”、“每年先交租金后用地”、“合同到期后按期收回土地,且能正常耕种”等条款在流转合同中明确约定,对已签订合同的项目,通过签订补充协议的方式进行完善,对正在进行或今后需要流转的项目,统一采用规范合同文本,减低农户流转土地后不能获得收益的风险。

四、完善监管问责追究机制。针对相关职能部门工作人员对流转企业擅自改变土地用途监管不利的情况,加大问责追究力度。加快信息发布信息化建设,加大法律法规宣传力度,做到土地流转信息、相关法律法规、规范合同文本都可以在网上查询和获取,结合“七五普法”让农民知晓相关法律政策规定,畅通举报渠道,一旦农民发现经营主体有违法违规行为,可及时向主管部门举报,方便职能部门及时纠正和查处。

五、第三方机构参与土地流转。对涉及土地流转超过规模上限的情形,引入第三方中介机构如律师事务全程参与对农业企业项目的前期调研、签约、经营、监管和后期矛盾调处过程,在有效保障企业的权利、树立良好的引资形象,激发龙头企业带动农民致富积极性的同时,规范土地流转行为,保障农民对土地的合法权利。

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